جواد عباسی، کارشناس حقوقی و رسمی دادگستری و فعال گردشگری: قانون برنامه‌های پنج‌ساله، سندی بالادستی است که مسیر توسعه و پیشرفت کشور را در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و علمی ترسیم میکند. ماده ۸۳ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (ابلاغی از سوی دولت)، گامی نویدبخش در جهت ساماندهی و ارتقاء صنعت گردشگری، به ویژه در حوزه اقامتگاه‌های گردشگری، محسوب میشود. هدف این ماده، ایجاد چارچوبی قانونی برای تسهیل و تسریع در روند صدور مجوزها و ارتقاء کیفیت خدمات در این بخش حیاتی از اقتصاد کشور است.
به دنبال تصویب این ماده قانونی، آییننامه اجرایی جزء (۱) بند (الف) ماده ۸۳ ابلاغ گردیده است. این آییننامه، به عنوان ابزار اجرایی قانون مادر، وظیفه عملیاتی کردن اهداف تعیین شده در ماده ۸۳ را بر عهده دارد. با این حال، هر سند اجرایی، فارغ از حسن نیت واضعان آن، نیازمند بررسی دقیق و موشکافانه از منظر انطباق با قانون مادر، منطق حقوقی، قابلیت اجرایی و پیامدهای احتمالی آن است.
این مقاله به بررسی و نقد آییننامه اجرایی جزء (۱) بند (الف) ماده ۸۳ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران می‌پردازد. هدف از این نقد، روشن ساختن نقاط قوت و ضعف احتمالی این آییننامه، شناسایی مغایرت‌های احتمالی با قانون مادر، و ارائه پیشنهادهایی برای اصلاح و بهبود آن است تا بتواند به طور مؤثرتری در راستای تحقق اهداف قانون برنامه هفتم گام بردارد. تلاش شده است تا متن با لحنی غیر‌دانشگاهی، اما با تحلیل دقیق و قابل فهم برای مخاطبان عمومی و متخصصان حقوقی تهیه شود.
چارچوب قانونی
جزء ۱ بند «الف» ماده ۸۳ قانون برنامه به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مأموریت میدهد که «نحوه تشکیل، اداره، فعالیت و توانمندسازی تشکلهای حرفه‌ای» و تعیین «امور غیرحاکمیتی قابل واگذاری» را تدوین و ظرف سه ماه به هیئت وزیران ارائه کند. اصل حاکم: عدم مغایرت با سایر قوانین و عدم ایجاد قیود جدیدی که قانون بالادستی تصریح نکرده است.
تجاوز از حدود اختیارات قانونی که در تدوین آییننامه های اجرایی توسط مراجع ذیصلاح رخ میدهد، پیامدهای حقوقی ناگوار و جبران ناپذیری را به همراه دارد. این پیامدها عمدتاً در راستای تضییع حقوق اساسی شهروندان، تضعیف استقلال نهادهای مدنی و صنفی، و ایجاد اختلال درنظم قانونی کشور تجلی مییابد. لذا، این بررسی بر این مبنا استوار است که آییننامه ها، در جایگاه مقررات تفسیری و اجرایی قوانین،نمیتوانند خالق حقوق جدید یا مخل حقوق مصرح در قوانین بالادستی باشند. هرگونه خروج ازاین چارچوب، علاوه بر نقض صریح اصول قانون اساسی، اعتبار قانونی خود را از دست داده و به دلیل مغایرت صریح وآشکار با مبانی قانونی و شرعی نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، به ویژه قانون اساسی،قوانین مادر حوزه فعالیت تشکلها و سایر قوانین عادی مرتبط، با استناد قاطع به اصول ۲۶ و ۱۳۸ قانون اساسی و مواد ۱۲ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در معرض ابطال قرار میگیرد.
مبنای تمایز مؤسسه دولتی و غیر دولتی
برای درک بهتر ماهیت تعارضات موجود در آییننامه، لازم است ابتدا به تعریف و تمایز روشن میان مؤسسات دولتی و غیردولتی پرداخته شود. این تمایز، که بر مبنای منابع تأمین مالی، نحوه تأسیس و مدیریت، و همچنین حدود اختیارات هر یک از این نهادها صورت میگیرد، مبنای اساسی تفکیک و درک نقش دولت و جامعه مدنی در اداره امور کشور است.
۱. مؤسسه دولتی
مؤسسه دولتی، به نهادی اطلاق میشود که ماهیت و موجودیت حقوقی آن، به طور مستقیم یاغیرمستقیم، برآمده از اراده حاکمیتی دولت است. این نهادها از ویژگیهای برجسته زیربرخوردارند:
- تأمین مالی از محل بودجه عمومی: منابع مالی اصلی و پایدار مؤسسات دولتی، از محلدرآمدهای عمومی کشور، مانند مالیاتها، عوارض، و سایر منابع وصولی دولت تأمینمیشود. این وابستگی مالی، دولت را در قبال عملکرد و اداره این مؤسسات مسئولمیسازد.
- موجودیت و اساسنامه تصویب شده توسط دولت یا قوه مجریه: تأسیس، انحلال، و تغییرو تحولات اساسی در ساختار و وظایف مؤسسات دولتی، مستلزم تصویب قوانین عادیتوسط مجلس شورای اسلامی یا صدور تصویبنامهها و بخشنامههای اجرایی توسط هیأتوزیران یا سایر مراجع قانونی ذیصلاح در قوه مجریه است. اساسنامه این مؤسسات نیزبه طور معمول، پس از تأیید مراجع عالی دولتی تدوین و ابلاغ میگردد.
- تغییر و اصلاح اساسنامه تحت اختیار دولت: با توجه به ماهیت دولتی و وابستگی مالیاین مؤسسات، هرگونه تغییر یا اصلاح در اساسنامه آنها، از جمله تغییر در اهداف،ساختار سازمانی، اختیارات و وظایف، در حوزه اختیارات دولت یا نهادهای تعیین شدهتوسط آن قرار دارد و نیاز به طی تشریفات قانونی مصوب دارد.
۲. مؤسسه غیردولتی (NGO)
مؤسسه غیردولتی، که در عرف بین المللی و حقوق داخلی به سازمانهای مردم نهاد )NGOs( نیزشناخته میشود، نهادی است که با ابتکار و خودجوشی شهروندان و با هدف پیگیری اهداف عام المنفعه، فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، یا تخصصی تأسیس میگردد. ویژگیهای کلیدی این نهادها عبارتند از:
- ابتکار تأسیس و تنظیم اساسنامه توسط مؤسسان یا مجمع عمومی: ایده تأسیس، تدوین پیشنویس اساسنامه، تعیین اهداف و حدود فعالیت، و همچنین تعیین ساختار مدیریتی و اجرایی، کاملاً در اختیار بنیانگذاران و اعضای مجمع عمومی این سازمانها قرار دارد.
این استقلال در شکل گیری، اساس هویت غیردولتی آنها را تشکیل میدهد.
- دولت صرفاً نقش ثبت و نظارت دارد: نقش دولت در قبال مؤسسات غیردولتی، درچارچوب قوانین و مقررات مصوب، عمدتاً به ثبت رسمی این سازمانها پس از احرازشرایط قانونی، و همچنین نظارت بر حسن اجرای فعالیتهای آنها در چارچوب اهدافمندرج در اساسنامه و قوانین مربوطه محدود میشود. دولت حق مداخله در امور داخلی،تغییر اساسنامه، یا تحمیل ساختارهای مدیریتی بر این نهادها را ندارد، مگر در مواردی کهقانون به صراحت این اجازه را به صورت محدود و مشخص داده باشد.
جایگاه آیین نامه
برای تعیین حدود اختیارات دولت در تدوین آییننامه های اجرایی و درک دامنه قانونی اقدامات صورت گرفته، لازم است جایگاه واقعی آییننامه در سلسله مراتب نظام حقوقی کشور به درستی روشن شود.
- آییننامه نقش «مفسر یا مجری قانون» دارد نه قانونگذار: در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، آییننامه ها به عنوان مقرراتی که توسط قوه مجریه و در راستای اجرای قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی تدوین میشوند، جایگاهی فروتر از قانون دارند.
وظیفه اصلی آییننامه، تبیین جزئیات اجرایی و چگونگی انطباق اقدامات عملی با مفادکلی قوانین است. آییننامه نباید به گونه ای تدوین شود که مفاهیم و احکام کلان قانون را تغییر دهد، مصادیق جدیدی را به آن بیفزاید، یا از دایره شمول قانون خارج کند. درواقع، آییننامه باید در چارچوب قانون عمل کرده و هرگز نباید در مقام قانونگذاری برآید.
- اصل ۱۳۸ قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال مصوبات خارج ازحدود اختیارات را تجویز میکنند: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به ویژه در اصل ۱۳۸ ، و همچنین قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، به صراحت صلاحیت دیوان را در رسیدگی و ابطال هرگونه مصوبه، آییننامه، بخشنامه، یا هرگونه مقرره دیگر که توسط مقامات دولتی و دستگاههای اجرایی، مغایر با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قانونی آنها وضع شده باشد، تأیید کرده است. این امرضمانت اجرایی مهمی برای رعایت قانونمداری و جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت اجرایی محسوب میشود.
مبانی قانونی و قواعد حاکم
برای اثبات مغایرت بخشهای مورد ایراد در آییننامه با قوانین بالادستی، لازم است به مبانی قانونی و قواعد کلی حاکم بر تدوین مقررات اجرایی اشاره شود.
۱. سلسله مراتب مقررات
نظام حقوقی یک ساختار سلسله مراتبی دارد که در آن، مقرراتی که در رده های بالاتری قرار دارند،بر مقررات ردههای پایینتر حاکمیت دارند. در این سلسله مراتب، قانون اساسی در رأس قرار داردو پس از آن، قوانین عادی مصوب مجلس شورای اسلامی، و سپس مقررات اجرایی مانندتصویبنامه ها، آییننامه ها، و بخشنامه ها قرار میگیرند.
- وزارتخانه ها و هیأت وزیران صرفاً مجاز به تدوین آیین نامه برای اجرای قانون هستند: این قاعده مبنای صلاحیت قوه مجریه در تدوین مقررات اجرایی را مشخص میکند. وزیران وهیأت وزیران، به عنوان مجریان قوانین، وظیفه دارند تا جزئیات لازم برای اجرای مؤثر وکارآمد قوانین را در قالب آییننامه های اجرایی فراهم آورند. این اختیار، به هیچ وجه به معنای حق قانونگذاری یا تغییر مفاد قوانین توسط این مراجع نیست. هرگونه تدوین آییننامه ای که فراتر از حدود تصریح شده در قانون یا در جهت تفسیر به رأی آن صورت گیرد، از اعتبار قانونی لازم برخوردار نخواهد بود.
۲. قاعده «حدود اختیارات»
قاعده «حدود اختیارات» یکی از اصول بنیادین حقوق عمومی است که بر لزوم پایبندی کلیه مراجع اداری و اجرایی به دامنه وظایف و اختیارات مقرر شده در قوانین تأکید دارد.
- تغییر مفاهیم پایه توسط آییننامه تجاوز به صلاحیت قانونگذاری است: زمانی که یک آییننامه، مفاهیم کلیدی، تعاریف، یا اصول بنیادینی را که در قانون اساسی یا قوانین عادی به صراحت تعریف شده اند، تغییر میدهد، یا مصادیق جدیدی را به آنها اضافه میکند که در قانون پیش بینی نشده است، در حقیقت از حدود اختیارات قانونی خود فراتررفته و به حوزه صلاحیت انحصاری قانونگذاری وارد شده است. این امر، نظم قانونی را برهم زده و حقوق شهروندان را به طور ناروا محدود میسازد.
موارد تعارض آییننامه با قوانین بالادستی
با توجه به مبانی و قواعد اشاره شده، بخشهایی از آییننامه مورد نظر، به طور صریح و آشکار باقوانین و مقررات بالادستی مغایرت دارد که در ادامه به تفصیل به آنها پرداخته میشود:
الف) مغایرت با قانون اساسی – اصل۲۶
اصل ۶۲ قانون اساسی، آزادی تشکیل انجمنها و احزاب را تضمین کرده و مقرر میدارد:
“تشکیل جمعیتها، انجمنها، نهادها، انجمنهای اسلامی یا صنفی، از اقلیتهای دینی شناختهشده، آزاد است، مشروط بر آنکه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی واساسنامه آنها توسط قانون اساسی تأیید شود”.
- مواد ۶، ۹، ۲۱، ۶۱، ۷۱، ۱۲ و ۲۳ استقلال ارکان تشکلها را محدود کرده و آزادی تشکلها را نقض میکنند: بررسی دقیق مواد یاد شده در آییننامه، نشان دهنده تلاش برای اعمال حاکمیت دولت بر ساختار، نحوه اداره، و حتی اعضای تشکلهای غیردولتی است. این اقدامات، که از طریق تحمیل اساسنامه های الگو، دخالت در ترکیب هیئت مدیره، الزام به حضور اعضای منصوب دولت، و اعطای اختیارات انحلال به نهادهای دولتی صورت میگیرد، مستقیماً آزادی عمل و استقلال تشکلهای مدنی را که از حقوق اساسی مندرج در اصل ۶۲ قانون اساسی است، خدشه دار مینماید. این مواد، به جای تسهیل وحمایت از فعالیت تشکلها، بسترهایی را برای محدودسازی و کنترل آنها فراهم میآورندکه با روح این اصل اساسی مغایر است.
ب)مغایرت با قانون مادر (جزء ۱ بند الف ماده۸۳)
قانون بخش تعاون )که به عنوان یکی از قوانین مادر در حوزه تشکلهای غیردولتی و اقتصادی شناخته میشود( و به ویژه جزئیات مربوط به اهداف و اصول حاکم بر بخش غیر دولتی، اساس تدوین آییننامه اجرایی را تشکیل میدهد.
- آییننامه با الزام به اساسنامه الگو و مداخله در ارکان، فلسفه واگذاری امور غیرحاکمیتی رانقض کرده است: فلسفه اصلی واگذاری امور غیرحاکمیتی به بخش غیردولتی، ارتقاءمشارکت مردمی، بهرهگیری از ظرفیتهای جامعه مدنی، و کاهش تصدیگری دولت درزمینههایی است که الزاماً نباید تحت مدیریت مستقیم حاکمیت باشند. زمانی کهآییننامهای، با الزام به استفاده از اساسنامه الگو و تحمیل ساختارها و قواعد داخلی برتشکلها، عملاً نقش مؤسسان و مجمع عمومی را در تعیین سرنوشت نهاد خود محدودمیکند، ماهیت غیردولتی و خودگردان این تشکلها را زیر سوال میبرد. این اقدامات، درواقع به معنای دولتی کردن غیرمستقیم این نهادها و نقض غرض از واگذاری امورغیرحاکمیتی به بخش خصوصی و جامعه مدنی است.
ج) مغایرت با قوانین عادی
علاوه بر قانون اساسی و قوانین مادر، آییننامه مورد بحث با سایر قوانین عادی که حوزه فعالیت تشکلها و نظام اداری کشور را تنظیم میکنند نیز مغایرت دارد.
- ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری: استقلال بخش غیر دولتی. قانون مدیریت خدمات کشوری، که ناظر بر نظام اداری و تنظیم کننده رابطه دولت و سایر نهادها است، براستقلال بخش غیر دولتی در چارچوب قانون تأکید دارد. هرگونه اقدامی که منجر به تضعیف یا سلب این استقلال گردد، با مفاد این قانون مغایر است.
- مداخله در ترکیب و تصمیمات داخلی تشکلها، خلاف تعریف امور غیرحاکمیتی: امورغیرحاکمیتی، آن دسته از فعالیتهایی هستند که اجرای آنها به طور مستقیم و منحصر به وظایف حاکمیتی دولت نیست و میتواند به بخش غیردولتی واگذار شود. مداخله درترکیب هیئت مدیره، نحوه انتخاب اعضای هیئت مدیره، و دخالت در فرآیند تصمیمگیریهای داخلی تشکلها، به معنای نقض تعریف امور غیرحاکمیتی و ورود به حریم خصوصی این نهادها است که با روح قانون در تضاد است.
تحلیل موردی
- ماده ۶: تغییر عنوان «تشکل» به «انجمن» بدون پیش‌بینی در قانون بالادستی، خلاف اصل قانونی بودن تغییرات هویتی و صلاحیت مراجع ثبت است.
- ماده ۹: پیش‌بینی الزامات مغایر با اصل خودانتظامی.
- ماده ۱۶ و ۱۷: الزام به حضور سه عضو منصوب وزیر در مجمع ملی، دخالت مستقیم دولت است.
- ماده ۲۱: تدوین اساسنامه NGO توسط وزارتخانه، مؤسسه را به نهاد وابسته به دولت تبدیل میکند.
- ماده ۳۲: اختیار انحلال تشکل توسط وزارتخانه، مغایر اختیارات مراجع قضایی یا مجمع عمومی است.
نتیجه گیری
با عنایت به توضیحات ارائه شده و تحلیل مستندات قانونی، بخشهای یاد شده از آییننامه اجرایی ، به دلایل ذیل، خارج از حدود اختیارات قانونی قوه مجریه بوده و مغایر با قوانین بالادستی، از جمله قانون اساسی و سایر قوانین عادی، میباشند و قابل ابطال در دیوان عدالت اداری هستند.:
- تجاوز از حدود اختیارات قانونی: آییننامه با وضع مقرراتی که در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است مانند تعیین ماهیت حقوقی تشکلها یا تغییر بنیادین اساسنامه آنها ، از حدود اختیارات قانونی خود فراتر رفته است.
- مغایرت با قانون اساسی: محدود کردن استقلال تشکلها و نقض آزادی تشکیل آنها،مستقیماً با اصل ۶۲ قانون اساسی در تعارض است.
- نقض فلسفه واگذاری امور غیرحاکمیتی: الزام به اساسنامه های الگو و دخالت در ارکان تشکلها، با هدف اصلی واگذاری امور غیرحاکمیتی به بخش غیردولتی مغایر است.
- عدم رعایت سلسله مراتب مقررات: آییننامه در برخی موارد، به جای اجرای قانون، درمقام تفسیر به رأی و تغییر مفاد قوانین بالادستی برآمده است.
