سفر امروز: به دنبال مناقشات اخیر بر سر آییننامه اجرایی تشکلهای گردشگری، اظهارنظرهای مختلفی در فضاهای مجازی و حقیقی مطرح شد. بسیاری از صاحبنظران و فعالان صنعت، آن را ناقض ماهیت بخش خصوصی میدانند و معتقدند در حالی که تشکلهای گردشگری سالهاست که به دنبال افزایش اختیارات خود برای پیشبرد امور صنفی هستند، حالا این آییننامه نه تنها این مطالبه دیرین را محقق نکرده بلکه سبب محدودتر شدن حیطه وظایف آنها نیز شده است. در ادامه یادداشت تحلیلی یکی از فعالان حوزه گردشگری را در این باره میخوانید.
***
مجید امانی: تشکلهای صنفی و حرفهای گردشگری بهعنوان بازوی مشارکت بخش خصوصی در حکمرانی این صنعت، جایگاهی اساسی در سیاستگذاری، اجرا و نظارت دارند. قانونگذار در قوانین برنامه توسعه، بهویژه برنامههای ششم و هفتم، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی را مکلف به تسهیل، حمایت و ایجاد بستر قانونی برای تشکیل تشکلهای گردشگری کرده است. با این حال، نحوه تنظیم و اجرای برخی بندهای آییننامههای اجرایی، چالشهایی حقوقی ایجاد کرده که عملاً مانع تحقق این تکلیف قانونی شده است.
۱. جایگاه آییننامه اجرایی در سلسله مراتب حقوقی
مطابق اصول مسلم حقوق عمومی و اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آییننامهها و تصویبنامههای هیئت وزیران صرفاً در مقام اجرای قانون بوده و نمیتوانند متضمن ایجاد حکم جدید، محدودیت مضاعف یا توسعه دایره ممنوعیتها فراتر از قانون باشند. بنابراین، هر بند آییننامهای که:محدودیتی جدید بر حقوق اشخاص ایجاد کند؛یا آزادیهای مصرح در قوانین بالادستی را تضییق نماید؛قابلیت ایراد و اصلاح دارد.
۲. تعارض برخی تفاسیر اجرایی با اصل آزادی تشکل
بر اساس اصل ۲۶ قانون اساسی، آزادی تشکیل و عضویت در انجمنهای صنفی و حرفهای تضمین شده و هرگونه محدودیت منوط به نص صریح قانونی است. در حالی که در قوانین عادی از جمله قانون نظام صنفی، قوانین برنامه ششم و هفتم و قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار هیچ منع صریحی نسبت به عضویت همزمان اشخاص حقیقی غیردولتی در تشکلهای استانی و کشوری پیشبینی نشده است. با این وجود، برخی برداشتها و تفاسیر اجرایی از آییننامهها، بهگونهای اعمال شده که در عمل منجر به ایجاد محدودیتهای فاقد پشتوانه قانونی و تضعیف مشارکت فعالان صنفی گردیده است.
۳. اصل اباحه و منع تفسیر محدودکننده اداری
در حقوق عمومی، اصل بر اباحه و جواز است و هرگونه محدودیت باید مستند به حکم صریح قانون باشد. تفسیر اداری آییننامهها به نحوی که حقوق اشخاص را محدود کند، بدون وجود نص قانونی، نهتنها فاقد وجاهت حقوقی است بلکه میتواند مصداق اجرای خلاف قانون و حتی ترک فعل در انجام تکلیف قانونی وزارتخانه تلقی شود.
۴. عدم وجود منع حتی در قانون تجارت
نکته قابل توجه آن است که حتی قانون تجارت که حوزهای حساس از حیث منافع اقتصادی و مدیریتی را تنظیم میکند،اصل را بر جواز عضویت و مدیریت همزمان اشخاص حقیقی در چند شرکت یا نهاد قرار داده و صرفاً در موارد خاص و استثنایی، محدودیت ایجاد کرده است. به طریق اولی، اعمال محدودیت مضاعف در تشکلهای صنفی و حرفهای گردشگری، که ماهیتی غیرانتفاعی و مشارکتی دارند، فاقد توجیه حقوقی است.
۵. ضرورت اصلاح آییننامهها پیش از اقدام اجرایی
با توجه به موارد فوق، بدیهی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی:
مکلف است بندهای محل ایراد آییننامههای اجرایی را از حیث انطباق با قوانین بالادستی، مورد بازنگری و اصلاح قرار دهد؛
از اعمال تفاسیر محدودکننده و سلیقهای که منجر به تضییق حقوق تشکلی میشود، پرهیز کند؛
سپس و تنها پس از اصلاحات لازم، نسبت به تشکیل، ایجاد و رسمیتبخشی به تشکلهای گردشگری در سطح استانی و کشوری اقدام کند.
وزارتخانه متوجه مسئولیت خود باشد
عدم انجام این اصلاحات، نهتنها مانع اجرای صحیح قوانین برنامهای میشود، بلکه میتواند موجب مسئولیت اداری و حقوقی ناشی از ترک فعل هم باشد.
تحقق اهداف قانونگذار در حوزه گردشگری، مستلزم آییننامههای شفاف، منطبق با قانون و غیرمحدودکننده است. وزارت میراث فرهنگی نمیتواند با استناد به آییننامههای دارای ابهام یا تفاسیر موسع، از انجام تکلیف قانونی خود در ایجاد و حمایت از تشکلهای گردشگری عدول کند.
اصلاح آییننامههای اجرایی پیش از هر اقدام عملی، نهتنها یک ضرورت حقوقی، بلکه شرط لازم برای اعتمادسازی، مشارکت مؤثر بخش خصوصی و توسعه پایدار صنعت گردشگری کشور است.
* فعال گردشگری
